習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調，黃河生態系統是一個有機整體，要更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性。省委十屆十次全會也指出，要樹立“一盤棋”思想，統籌推進重大生態保護、水網體系、交通能源和產業體系建設，在新時代黃河大合唱中譜寫出彩河南篇章。

習近平總書記的重要講話高屋建瓴，為黃河流域綜合治理指明了方向，提出了新的更高要求，必須按照習近平總書記的重要講話和省委十屆十次全會精神，以系統思維推進黃河流域協同治理。這既是建設美麗中國實現中華民族永續發展的根本要求，也是提升黃河流域生態環境治理體系和治理能力現代化的現實需要。

科學把握黃河流域的特點

作為空間上相對封閉的自然地理單元，黃河流域具有自身鮮明的特點。首先，黃河流域是人類生產生活的主要場所。它既是重要的資源集聚和集散地帶，也是國民經濟和區域經濟持續發展的重要空間載體，對人類生存與社會發展起著重要支撐作用。其次，黃河流域是由自然地理和經濟社會發展組成的復合性區域。它既是以降水為淵源、以水流為基礎、以河流為主線、以分水嶺為邊界所形成的特定區域；又是人類以水資源開發為主導，以自然資源和環境為依托，以水資源、生態和環境可持續利用為命脈，以經濟制度和環境政策為調控手段的有機整體。最后，黃河流域管理的復雜性。流域是從源頭到河口的完整、獨立、整體性極強的一個自然區域，其界限不同于傳統行政區域的劃分，涉及河流上下游、左右岸及附近區域。一條河流途經不同行政轄區，使得原本具有整體性、關聯性特征的流域自然空間被行政區單元所分割管理，呈現碎片化狀態，往往因各自為政、各自施策，難成合力。

黃河流域的上述特征，使得流域治理必定是一個長期、復雜、艱巨的系統工程，必須以系統協同治理為突破口，達到“生態、生產、生活”協調發展、人與自然和諧發展、區域經濟社會可持續發展的治理目標。

以系統思維統籌兼顧協同治理

黃河是一個有機整體，治理黃河是一項復雜的系統工程。黃河流域生態環境治理已取得一定成效，但治理模式仍存在碎片化的問題。黃河流域的問題，“表象在黃河，根子在流域”。要徹底解決這個問題，就要順應自然屬性，尊重自然規律，實施全流域統籌兼顧，協同治理。

認真做好規劃工作。規劃是流域發展的靈魂。黃河生態保護涉及流域水安全系統治理，尤其需要協調好流域上中下游及人與自然的關系，提升資源環境與生態安全的承載能力，搞好黃河從源頭到河口的陸海統籌、科學管控以及生態環境修復與綜合治理。但是，黃河目前仍然缺乏宏觀和全局性、長遠性的規劃，沿黃各地都強調自身的利益。因此，黃河需要有一個流域生態環境保護藍圖，實施統籌規劃，增強開放聯動效應。為此，要按照摸清底子、多規合一、合力推進的原則，立足黃河上中下游地區的各種比較優勢和資源環境承載能力，抓緊編制黃河流域發展規劃綱要，統籌流域經濟布局。尤其要站在區域協調和流域系統治理角度，結合全國一盤棋大局和黃河流域特色，抓好生態環境保護等一批專項規劃的編制工作，將沿黃地區城市建設、環境治理、空間布局、生態保護、文化傳承、沿水景觀等一體規劃布局，構建優勢互補、互利共贏的黃河流域發展新格局。

加強區域協同合作。黃河流域水資源與水生態系統危機背后是管理體制碎片化問題。從黃河流域涉水事務管理現狀看，目前黃河流域區域與部門之間尚未建立有效的協調機制，導致“九龍治水”局面出現。當前我國正處于決勝全面小康的關鍵時期，未來沿黃省市的經濟規模擴張，城鎮化、工業化和農業現代化的加速推進，對黃河流域治理將形成更大的挑戰和壓力。因此，“共同抓好大保護，協同推進大治理”不僅對黃河流域提出了轉型升級的新課題，也對上下游、區域間的協同合作提出了更高要求。這就必須將黃河流域作為一個有機的整體，建立多層次多類型區域協同合作機制，以系統思維和全局高度打破一地一段一岸的局限，協調解決跨區域重大生態環境問題?？梢越梃b法國、澳大利亞等發達國家流域統一管理、綜合施治的成功經驗，針對當前我國黃河流域?。ú浚╇H協調聯動力度不夠的機制缺陷，成立由中央政府牽頭的國家有關部門、地方有關省份共同參加的跨部門、跨政區的統一協調管理機構，打破當前?。ú浚╇H信息孤島及信息相互矛盾的現象，就流域的防洪調度、水資源分配、生態補償、重大工程建設、重大投資項目等事宜進行協商，實行民主和科學決策，達到五指同時發力的良好效果。

實現上下游互補性發展。黃河流域地理空間跨度大，氣候和地理特征差異顯著，生態環境表象具有明顯的空間地域性。同時，黃河流域的生態環境治理錯綜復雜，不同的地區、不同的發展階段存在不同的難題，解決的措施和方式無法一致，部分地區要實行“一城一策”。從沿黃省區來看，黃河上中下游經濟發展態勢區別明顯：上游相對落后，中游正在崛起，下游比較發達。這就需要充分考慮上中下游的差異和主體空間格局生態功能的不同要求，對黃河流域生態環境格局進行空間優化，合理劃定生態環境保護分區，優化分區保護目標，明確上中下游不同區段、不同功能區的定位，堅持“非均衡互補性協調發展”，變有針對性的差異化政策為有互補性的兼容化政策。具體來說，上游要推進實施一批重大生態保護修復和建設工程，以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區等為重點，提升水源涵養能力，以創造更多生態產品為核心功能。中游要突出抓好水土保持和污染治理，同時汾渭平原、河套灌區等糧食主產區要發展現代農業，為保障國家糧食安全作出貢獻。這些地區應以生態環境指標和農業發展指標作為核心。下游的黃河三角洲是我國暖溫帶最完整的濕地生態系統，要做好保護工作，促進河流生態系統健康，提高生物多樣性。從而形成上游涵養水源、中游抓好水土保持和污染治理、下游做好保護工作的互補性整體發展格局，更加有效落實主體功能區戰略，促進區域經濟協調發展。

統籌推進山水林田湖草系統治理。山水林田湖草是一個生命共同體。生態是統一的自然系統，是各種自然要素相互依存而實現循環的自然鏈條。黃河流域保持良好的生態環境對維護我國生態安全、實現可持續發展有著重大戰略意義。因此，統籌山水林田湖草系統治理，解決黃河流域生態系統保護與治理中的重點難點問題，就要按照自然生態的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮黃河流域自然生態各要素以及山上山下、地上地下、流域上下游，進行系統保護、宏觀管控、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡。要健全完善山水林田湖草系統治理和保護管理制度，以生態系統治理體系和治理能力現代化提升生態系統健康與永續發展水平，提高生態系統生態產品供給能力，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要。要根據“誰受益、誰補償”的原則，研究建立黃河流域水環境保護生態補償機制，通過財政轉移支付等途徑，在城鎮生活污水治理、工業污染治理、農村面源污染治理、引黃灌區排水溝綜合治理等方面予以支持補償，逐步探索建立系統、穩定、規范的利益補償機制和政策體系，減少政策和補償的隨意性，從長遠保障黃河流域的生態功能和經濟社會良性發展。（作者 李貴成 系華北水利水電大學教授）